Унитарные предприятия России: почему убытки, конфликты интересов и коррупция становятся их неизбежной судьбой?

Что такое унитарные предприятия и как регулируется деятельность их руководителей?

В России десятки тысяч унитарных предприятий — коммерческих компаний, созданных федеральными, региональными или муниципальными органами власти для выполнения определенных функций, к примеру, уборки территорий общего пользования, вывоза мусора или перевозки пассажиров.

Унитарные предприятия могут быть государственными (ГУП), например «Мостранс», «Облводстрой», или муниципальными (МУП), например «Расчетный центр», «Горэлектротеплосеть». Они призваны приносить прибыль, но на практике многие являются убыточными.

Из-за сложной системы работы этих предприятий их непросто контролировать, однако запреты, налагаемые на их руководителей, может проверить любой гражданин.

Руководители ГУПов и МУПов не считаются государственными или муниципальными служащими. Их деятельность регулирует отдельный закон «О государственных и муниципальных предприятиях». Этот закон запрещает руководителю предприятия заниматься какой-либо дополнительной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, а также занимать некоторые посты в организациях и принимать участие в забастовках. При этом некоторые ограничения, которые налагаются на руководителей, жестче, чем у госслужащих: чиновникам нельзя быть только директорами частных компаний, а руководителям унитарных предприятий — даже учредителями.

Кроме того, закон устанавливает, что сделка, в которой лично заинтересован руководитель предприятия, не может совершаться без согласия органа власти, который это предприятие создал. Такая заинтересованность возникает, если сам руководитель, его супруг, родители, дети, братья, сестры и (или) их аффилированные лица являются стороной сделки или занимают должности в органах управления юридического лица, являющегося стороной сделки.

Нормы, касающиеся конфликта интересов, прописанные в законе «Об унитарных предприятиях», в целом мягче, чем в законе «О противодействии коррупции». В частности, чиновникам и руководителям ФГУПов, подпадающим под действие закона «О противодействии коррупции», за неурегулирование конфликта интересов грозит увольнение в связи с утратой доверия, а руководителям ГУПов и МУПов — лишь признание недействительной сделки с заинтересованностью.

Как мы проверяли деятельность руководителей унитарных предприятий в 2024 году

• Проверили 6 субъектов РФ: Тамбовскую, Пензенскую и Тюменскую области, Красноярский и Алтайский края, Татарстан, Ханты-мансийскую АО и Югру.
• Проверили около 1500 руководителей унитарных предприятий.
• Отправили 36 обращений по вероятным нарушениям (и ещё 15 в работе), по итогу которых:
  • внесено 13 актов прокурорского реагирования;
  • 13 человек уволены с должности директоров унитарных предприятий;
  • 6 человек уволены из организаций, в которых занимали должности;
  • 3 человека внесли изменения в ЕГРЮЛ, т.е. обновили официальные данные;
  • по оставшимся 15 ждем ответы на обращения, но к началу декабря 3 руководителя унитарных предприятий уже уволены.

Какие еще интересные результаты мы получили

• одно должностное лицо понесло дисциплинарное взыскание, видимо, за ненадлежащий контроль нарушения в данной сфере, и директор предприятия был уволен;
• один директор предприятия также наказан дисциплинарно, но за не внесение изменения в ЕГРЮЛ о прекращении другой деятельности помимо директорства в предприятии;
• еще один человек уволен с должности генерального директора ООО, а также привлечен к дисциплинарной ответственности как директор МУП.

Смежная деятельность

14 из 36 проверенных нами руководителей унитарных предприятий являются руководителями и (или) участниками (учредителями) юридических лиц, коммерческий вид деятельности которых находится в той же сфере или в очень похожих смежных отраслях, практически всегда в том же регионе и населенном пункте, что и возглавляемые ими предприятия.

Примеры:

• Директор Муниципального унитарного предприятия Токаревского поселкового округа «Авангард», которое занимается распределением воды для питьевых и промышленных нужд, также был директором ООО «Заря», занимающимся забором, очисткой и распределением воды.
• Директор МУП «Перспектива» Дрожжановского Муниципального Района Республики Татарстан, занимающегося регулярными перевозками пассажиров автобусами в городском и пригородном сообщении, также был единственным участником ООО «Данадис» в том же районе, предоставляющего услуги по перевозкам.
• Директор МКП «Коммунальщик» в селе Неверкино Пензенской области являлась генеральным директором ООО «Акватория» в том же населенном пункте. Вид деятельности обеих организаций — забор, очистка и распределение воды.
• Директор МУП «Районный» Рубцовского района Алтайского края является участником ООО «Районный Водоканал», ​​у обоих вид деятельности — производство пара и горячей воды (тепловой энергии) котельными.
• Директор МУП «Тепло-2» города Алейска является директором МУП «Тепло-1». Обе организации занимаются транспортной обработкой прочих грузов.

Деятельность ГУП и МУП после 1 января 2025 года

Государственные и муниципальные унитарные предприятия, созданные до 8 января 2020 года и осуществляющие деятельность на конкурентных товарных рынках, должны быть ликвидированы или реорганизованы до 1 января 2025 года. Идея о ликвидации ГУПов и МУПов принадлежит Федеральной антимонопольной службе (ФАС). Цель реформы — ограничить влияние ГУПов и МУПов на конкуренцию.

Еще в 2020 году Федеральный закон от 27.12.2019 № 485-ФЗ установил запрет на создание унитарных предприятий. Правительство объясняло это решение негативным влиянием таких предприятий на конкуренцию, низкой эффективностью и отсутствием надлежащего контроля за их деятельностью. Но в законе определен ряд исключений: унитарные предприятия, осуществляющие свою деятельность в сферах естественных монополий, сферах, обеспечивающих безопасность и обороноспособность государства, а также ряд других исключений, касающихся кинематографии, искусства, культуры, сохранения культурных ценностей, обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и случаях, например, когда создание унитарного предприятия прямо предусмотрено федеральным законом. Такие унитарные предприятия могут создаваться после вступления в силу ограничений, введенных в 2020 году, и функционировать даже после 1 января 2025 года.

По данным СМИ, с 2020 по 2023 год число ГУПов и МУПов уменьшилось с более чем 16 тыс. до 9 тыс. организаций, значительная часть которых ликвидирована.

Однако за 2 месяца до обязательной ликвидации унитарных предприятий группа депутатов внесла в Госдуму законопроект, предполагающий отмену готовящегося запрета на осуществление деятельности МУПов и ГУПов.

Ключевой довод о неэффективности унитарных предприятий, полагают инициаторы поправок, «фактически игнорирует наличие отраслевых и территориальных особенностей их деятельности, включая роль этих предприятий в бесперебойном функционировании основных сфер жизнеобеспечения, участие в реализации различных государственных и местных программ, направленных на развитие инфраструктуры, модернизацию жилищно-коммунального хозяйства, поддержку малого бизнеса, сельского хозяйства и других секторов экономики, работу в отраслях, имеющих стратегическое значение для государства».

Сам процесс ликвидации предприятий, указывают авторы проекта, создал условия для скрытой приватизации публичной собственности. Предприятия используют закрепленное за ними государственное или муниципальное имущество для расчетов с кредиторами, при этом требования к определению реальной стоимости таких активов отсутствуют — в отличие от приватизируемого имущества.

Поэтому, полагают члены КПРФ, запрет на ведение деятельности унитарными предприятиями является «экономически необоснованным, влечет за собой негативные последствия для экономики и социальной сферы страны и подлежит отмене». Согласно вносимым изменениям, ликвидация унитарного предприятия будет возможна только в случае, если оно было создано с нарушениями требований действующего законодательства.

Интересно, что законопроект о сроке переноса реорганизации государственных и муниципальных унитарных предприятий до 1 января 2030 года уже вносился в Госдуму 25 мая спикером Совета Федерации Валентиной Матвиенко и председателем Комитета Совфеда по экономической политике Андреем Кутеповым. И в пояснительной записке авторы документа отмечают, что перенос срока на более позднюю дату связан с тем, что в настоящее время в регионах указанные предприятия функционируют, в том числе, в социально-значимых сферах деятельности (транспортные и коммунальные услуги, уборка улиц и дорог, вывоз бытовых отходов, аптечное дело). При этом зачастую в этих сферах отсутствует конкуренция ввиду низкой предпринимательской ликвидности. Уход с рынка указанных предприятий без альтернативной замены их функционала другими организациями приведет к ухудшению качества жизни граждан.

Отметим, что сроки ликвидации МУПов и ГУПов отодвигали уже дважды: в 2019 году его передвинули с 2021 на 2023 год и уточнили основания, по которым могут создаваться новые унитарные предприятия. После этого срок сдвигали еще раз — до 1 января 2025 года.

По нашим наблюдениям, унитарные предприятия, которые не пошли по пути ликвидации, преобразовались в другие формы юридических лиц, таких как АО, ООО и учреждения для решения социальных задач (например, Муниципальное казенное учреждение «Дондуковское Коммунальное Хозяйство», Муниципальное бюджетное учреждение «Тюлячинские Тепловые Сети», Муниципальное автономное учреждение «Агентство Развития Наровчатского Района»).

И здесь возникают вопросы. Например, российское законодательство не содержит прямого запрета на то, чтобы один и тот же человек являлся директором сразу нескольких ООО или АО, и у руководителя учреждения тоже нет прямого запрета «заниматься бизнесом», а тем более быть учредителем (участником) организации, как в законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и этот факт может нести коррупциогенные риски.

Таким образом, еще не определена дальнейшая судьба унитарных предприятий, но уже ясно, что часть из них точно останется для осуществления возложенных на них обязанностей, так что в этом году мы продолжим работу в этом направлении и предложим изменения законодательства в этой сфере, в частности, по ужесточению норм, касающихся конфликта интересов.